• Ultimele știri

    marți, 31 ianuarie 2017

    Constituțional! Cum poate fi oprită Ordonanța grațierii

    Sa nu ne facem iluzii. Ei nu se vor opri si nici nu vor da inapoi. Scopul lor suprem este sa scape. Cu orice pret si cat mai multi, inclusiv sefii care sunt deja condamnati sau au dosare in curs de judecata. Au pierdut categoric alegerile prezidentiale din 2014, au dat inapoi o data, la #Colectiv. De data aceasta, au castigat alegerile parlamentare, detin majoritatea in Parlament si nu le pasa de furia strazii, si nici de Constitutie. 


    Desi detin majoritatea, nu pot adopta chiar orice lege vor, pentru ca aceasta trece prin filtrul Curtii Constitutionale.

     
    Insa ordonante de urgenta pot adopta la discretie, si aceastea intra in vigoare imediat, cu efect nuclear asupra Justitiei, in temeiul retroactivitatii legii penale mai favorabile (art. 15 alin 2 din Constitutie: “Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”). O ordonanta de urgenta privind gratierea unor condamnari definitive sau de amnistiere a unor fapte penale, publicata fie si pentru un minut in Monitorul Oficial, permite aplicarea art. 15 alin 2 din Constitutie si albirea cazierului multora sau anularea multor procese pe rol (prin disparitia normei de incriminare).

    Guvernul Grindeanu a dat inapoi pentru moment saptamana trecuta si acum cele doua OUG-uri care se pregateau a fiu aprobate in cel mai mare secret sunt publice. Din lecturarea lor se vede clar cui profita ele. Presedintele Iohannis a obtinut o saptamana trecuta o victorie tactica de moment, insa nimic nu poate impiedica adoptarea intermpestiva a celor doua OUG-uri de catre Guvern. Procedural, chiar daca ele vor ajunge candva (pe calea Avocatului Poporului, pe calea unei sesizari in fata instantelor de judecata sau pe calea clasica de adoptare a unei legi de aprobare/respingere in Parlament) in fata Curtii Constitutionale, respingerea lor de catre Curte pe motiv de neconstitutionalitate nu are o valoare, intrucat ele isi vor fi produs deja efectele juridice (in temeiul art. 15 alin 2 din Constitutie).

    Intrebarea-cheie este deci : poate vreo autoritate a statului roman sa impiedice Guvernul sa adopte un OUG ca cel privind gratierea sau privind modificarea Codului Penal (prin dezincriminarea unor fapte penale) ?

    Aparent, nu. Si totusi, da.

    ***

    I. Sustinem ca procesul de adoptarea a unei Ordonante de urgenta (mai ales daca aceasta se refera la politica penala a statului si priveste o gratiere sau o dezincriminare a unor fapte penale) poate fi impiedicat de catre Curtea Constitutionala, insa nu pe calea « clasica » a solutionarii unei exceptii de neconstitutionalitate (intrucat in speta de fata nu avem inca obiectul sesizarii, anume ordonanta insasi, publicata in Monitorul Oficial si intrata in vigoare), ci pe calea solutionarii unui conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatile publice ale statului roman, in temeiul art. 146 litera e) si al art. 142 alin 1) din Constitutie :

    « soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, la cererea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a primului-ministru sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii »

    « Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei ».

    Asa cum stabileste Curtea in jurisprudenta sa, solutionarea unui posibil CJNC necesita o argumentatie care sa prezinte:

    – autoritățile publice aflate în conflict;

    – textele legale asupra cărora poartă conflictul;

    – prezentarea poziției părților și

    – opinia autorului cererii.

    In cele ce urmeaza va fi argumentata teza ca CCR poate solutiona un CJNC si, prin aceasta, poate impiedica Guvernul sa emita o ordonanta de urgenta de gratiere/amnistiere a unor fapte penale.

    O solutie de acest fel cu privire la un CJNC ridicat in fata Curtii nu constituie, de plano, o noutate si nici o incalcare a Constitutiei sau o depasire a atributiilor Curtii, intrucat desi Curtea nu este un legislator « pozitiv » (in sensul aprobarii unei legi sau ordonante), ea detine totusi competente de « legislator negativ », asa cum este stabilit in Deciziile Curtii nr. 997/2008, respectiv 448/2013 :


    « competenţele Curţii Constituţionale, care îndeplineşte rolul de legislator negativ atunci când constată lipsa de conformitate dintre prevederile unei legi sau ordonanţe şi dispoziţiile constituţionale »

    « …Fără a nega rolul de “legislator negativ” al instanţei de contencios constituţional…”

    Un CJNC care ar impiedica Guvernul sa emita un OUG pe motiv ca acest act emerge dintr-o situatie de conflict juridic de natura constitutionala ar da efectivitate prevederilor din legea de functionare a Curtii si din legea suprema, asa cum insasi Curtea le intepreteaza, a se vedea Decizia 420/2012:


    “Potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională, în calitate de legislator negativ, nu poate modifica sau completa prevederea legală supusă controlului şi nici nu se poate pronunţa asupra modului de interpretare şi aplicare a legii, ci numai asupra înţelesului său contrar Constituţiei”.

    Ceea ce este nou in aceasta cerere de solutionare in raport cu toate celelalte care au fost inaintate CCR pentru solutionarea unor CJNC-uri de-a lungul anilor (si nu au fost putine!) este modul in care ea este gandita prin raportarea nu la un “act” material emis de o autoritate a statului (lege, OUG, ordin, decret), ci la o “actiune concreta” a unei autoritati publice, care pregateste la nivel juridic un act material (o OUG publicabila in Monitorul Oficial). Daca asteptam sa apara actul, CJNC-ul nu mai are obiect si nici CCR nu poate sa mai dea o “solutie”.

    Insa inexistenta actului in Monitorul Oficial nu este un motiv ca CCR sa nu solutioneze un CJNC, daca Presedintele Romaniei sau Presedinta CSM il ridica in fata Curtii. Acest lucru va fi dovedit mai jos.

    *

    II. Definitia CJNC-ului, asa cum o stabileste insasi Curtea in Decizia 53/2005:


    Conflictul juridic de natură constituţională între autorităţi publice presupune acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor.

    Cu privire la aceasta definitie, doua aspecte trebuie evidentiate.

    1 . Primul este ca un CJNC se poate declansa doar intre « autoritati ale statului » intre care exista un conflict de competente, pozitive sau negative (a se vedea Decizia CCR nr. 148/2003 si Decizia 97/2008). Un conflict pozitiv de competente presupune asumarea, de catre o autoritate a statului, de competente care revin, conform Constitutiei, altei autoritati. Un conflict negativ de competente presupune impiedicarea unei autoritati a statului de catre o alta sa isi exercite competentele sau refuzul unei autoritati de a indeplini anumite acte care intra in obligatiile acesteia si, pe cale de consecinta, impiedicarea altei autoritatati sa isi exercite propriile competente in cadrul realizarii aceluiasi obiectiv constitutional (a se vedea si Decizia 98/2008 care descrie situatia in care « autorităţile publice cu competenţe conjuncte în realizarea aceluiaşi obiectiv de ordin constituţional nu colaborează şi nu reuşesc să se pună de acord, în mod repetat »).

    In Deciziile 270/2008, 901/2009 si 460/2013, Curtea a stabilit ca atributiile ei de a solutiona un CJNC nu se refera doar la conflictele de competenta, ci la orice fel de conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatile publice a caror nastere rezida direct in textul Constitutiei.


    « Curtea a mai statuat că textul art.146 lit.e) din Constituţie „stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea » (Decizia nr.270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.290 din 15 aprilie 2008, citata de Decizia CCR nr. 460/2013).

    “noţiunea de conflict juridic de natură constituţională „nu se limitează numai la conflictele de competenţă, pozitive sau negative, care ar putea crea blocaje instituţionale, ci vizează orice situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textul Constituţiei” (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr.901 din 17 iunie 2009).

    2. Al doilea aspect care trebuie evidentiat in legatura cu definitia CJNC-ului este ca obiectul conflictului juridic de natura constitutionala nu se refera, conform Curtii, doar la acte (in speta, legi sau alte acte materiale cu caracter normativ publicat in Monitorul Oficial), ci si la actiuni concrete. Daca definitia conflictului juridic de natura constitutionala s-ar margini doar la acte materiale, Curtea nu ar avea competenta de a judeca conflictele negative de competenta, cele in care o autoritatate a statului omite, isi declina competenta sau refuza sa adopte acte ce intra in atributiile ei. Or, prin includerea in definitia CJNC-ului si a « actiunilor concrete », respectiv a acelor actiuni care au in mod imediat consecinte sau genereaza consecinte, ca facta pendentia (care urmeaza sa se intimple), Curtea a dat efectivitate articolului constitutional care ii permite sa solutioneze « orice conflict », nu doar cel nascut de catre existenta actele materiale, ci si cel nascut de lipsa sau omisiunea edictarii unor unor acte materiale.

    Aceasta interpretare a permis solutionarea unor conflicte juridice de natura constitutionala in care obiectul conflictului nu era un act emis de vreo autoritate, ci actiunile concrete ale acesteia, inclusiv refuzul de aemite un act (a se vedea Decizia 356/2007 privind conflictul intre Presedintele Romaniei si Guvernul Romaniei) sau omisiunea de a finaliza o procedura (a se vedea Decizia 460/2013 privind conflictul dintre autoritatea judecatoreasca – ICCJ – si autoritatea legiuitoare – Senatul – ).

    III. Pozitia noastra cu privire conflictului juridic de natura constitutionala in speta de fata este urmatoarea :


    Actiunea a Guvernului de a pune in dezbatere publica, pana la data de 24 ianuarie 2017, doua proiecte de ordonanta de urgenta (unul privind modificarea și completarea Codului Penal și a Codului de Procedură Penală si celalalt privind grațierea unor pedepse) publicate pe site-ul Ministerului Justitiei (a se vedea aici si aici cele doua proiecte) constituie o « actiune concreta » prin care Guvernul Romaniei îşi arogă puteri, care, potrivit prevederilor explicite ale Constituţiei (art. 73 litera i), aparţin altor autorităţi publice, respectiv Parlamentului Romaniei si declanseaza prin aceasta, ca facta pendentia (o situatie juridica in curs de formare sau modificare) un conflict juridic de natura constitutionala cu Parlamentul Romaniei, ca suprem organ legislativ.

    Autoritatile publice aflate prin urmare in conflict sunt Guvernul si Parlamentul Romaniei.

    Sustinem ca acest conflictul juridic de natura constitutionala este declansat de «actiunea concreta » de a pune in dezbatere doua proiecte de ordonanta de urgenta. De principiu, simpla punere in dezbatere publica a unui proiect de ordonanta nu poate starni un CJNC.

    Insa un proiect de ordonanta de urgenta prin care Guvernul isi aroga prevederi constitutionale ce revin explicit Parlamentului, anume cele de a acorda amnistia si gratierea colectiva (art. 73 alin i din Constitutie) si de a initia un proces de legiferare (punerea in dezbatere publica fiind prima etapa procedurala a acestei situatii juridice in curs de formare sau modificare) care incalca atat formal cat si substantial mai multe articole din Constitutie (acest lucru va fi dovedit in cele ce urmeaza) este o « actiune concreta » , in sensul definitiei din decizia CCR nr. 53/2005, care declanseaza un conflict juridic de natura constitutionala intre Guvernul si Parlamentul Romaniei.

    IV. Ca preambul al argumentatiei privind textele constitutionala asupra cărora poartă conflictul, sustinem ca, data fiind incidenta prevederilor art. 15 alin 2 din Constitutie (« Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile») si art. 115 alin 8 (« Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei») care, coroborate, fac imposibila anularea afectelor juridice ale unei ordonante de urgenta in materia legii penale (chiar in ipoteza respingerii ulterioare de catre Parlament a ordonantei sau a identificarii, de catre Curte, a unor vicii de neconstitutionalitate), Curtea are competentele si mai ales capacitatea, in temeiul calitatii ei de garant al suprematiei Constitutiei (art. 142 alin 1) de a actiona ca « legislator negativ » inca dinainte de aparitia efectelor juridice ale unor acte care incalca prevederile constitutionale, mai ales daca acestea apar ca urmare a unor « actiuni concrete » care declanseaza un conflict de natura constitutionala.

    Data fiind speta de fata supusa judecatii, in care sunt incidente prevederile art. 15 alin 2 din Constitutie care fac posibila aplicardea retroactiva a legii penale mai favorabile si date fiind limitele oricaror decizii ale Curtii, care au putere doar pentru viitor (art. 147 alin 4 din Constitutie), o ordonanta de urgenta in materie penala care ar incalca unul sau mai multe articole din Constitutie si ale carei efecte retroactive nu mai pot fi stinse nici macar de catre Curtea Constitutionala ar invalida principiul suprematiei Constitutiei (art. 1 alin 5) si ar permite aplicarea literei art. 115 alin 6 (privind limitele ordonantelor de urgenta) in sensul incalcarii spiritului si literei Constitutiei, mai precis al art. 1 alin 3 (care consacra statul roman ca stat de drept, in care sunt garantate valori supreme precum demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic).

    O ordonanta de urgenta in materie penala care fi emisa ca urmare a unui conflict juridic de natura constitutionala si ar produce efecte juridice (inclusiv retroactive) imposibil de anulat ar invalida si art. 146 litera e din Constitutie, care stabileste, ca atributie a Curtii, aceea de a « solutiona » conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice. Or, solutionarea inseamna adoptarea unor decizii privind facta pendentia, care nu se mai pot aplica acelor situatii juridice calificate ca facta praeterita. Cum spuna insasi Curtea in Decizia 838/2009:


    “Efectul ex nunc al actelor Curţii constituie o aplicare a principiului neretroactivităţii, garanţie fundamentală a drepturilor constituţionale de natură a asigura securitatea juridică şi încrederea cetăţenilor în sistemul de drept, o premisă a respectării separaţiei puterilor în stat, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept… Deciziile Curţii Constituţionale, făcând parte din ordinea normativă, nu pot fi aplicate retroactiv, mai exact unor raporturi/situaţii juridice încheiate »

    Or, solutionarea de care vorbeste art. 146 litera e) nu presupune, din partea Curtii, doar simpla constatare a existentei unui conflict juridic de natura constitutionala in urma caruia a fost emis un act ale carui efecte juridice nu mai pot fi anulate (dat fiind caracterul retroactiv al legii penale mai favorabil), ci si indicarea activa a


    « conduitei în acord cu prevederile constituţionale la care autorităţile publice trebuie să se conformeze … Pe cale de consecinţă, efectele deciziei Curţii nu pot viza decât actele, acţiunile, inacţiunile sau operaţiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autorităţile publice implicate în conflictul juridic de natură constituţională » (Decizia 972/2012 privind conflictul juridic de natura constitutionala intre autoritatea judecatoreasca si autoritatea legiuitoare).

    « Solutionarea » conflictelor juridice de natura constitutionala presupune asumarea activa a rolului de « legislator negativ » si restabilea ordinii de drept inainte de a se produce efectele indelebile ale unor “actiuni concrete”, mai ales cand acestea sunt efecte care nu mai pot fi inlaturate nici chiar de Curtea insasi pe calea controlului constitutionalitatii.

    In acest sens invocam, mutantis mutandis, si 1525/2010 ale in care Curtea stabileste ca ea poate solutiona doar conflictele care tin de facta pendentia, nu de facta praeterita.


    « Dacă, din contră, s-ar considera că ipoteza de faţă se constituie într-o situaţie juridică aflată în curs de executare înseamnă că decizia Guvernului de a-şi angaja răspunderea este un act de voinţă care se prelungeşte în timp cu mai multe faze decizionale ».

    Posibilitatea ca instanta constititionala sa intervina si sa solutioneze (in sensul indicarii unui comportament care trebuie urmat in mod obligatoriu de catre autoritatile aflate in conflict constitutional) doar atata timp cat conflictul este pendinte a fost stabilita de Curtea Constitutionala in Decizia 1525/2010, aplicabila, mutantis mutandis, spetei in cauza.


    « Mai mult, în cazul de faţă, Curtea constată că doar în situaţia unei facta pendentia s-ar fi pus problema obligării Guvernului de către Curtea Constituţională să renunţe la procedura angajării răspunderii, respectiv dacă instanţa constituţională ar fi fost sesizată de către preşedintele Senatului până cel târziu la data de 18 octombrie 2010, deci înainte de stabilirea calendarului asumării de către Parlament; numai în această situaţie cererea în cauză ar fi vizat o situaţie litigioasă în curs, chiar dacă ulterior Birourile permanente ar fi acceptat decizia Guvernului prin întocmirea calendarului angajării răspunderii ».

    Prin urmare, aplicarea argumentatiei Curtii din Decizia 1525/2010 privind posibilitatea Curtii de a interveni intr-un conflict juridic de natura constitutionala pentru a-l solutiona este limitata doar de caracterul acestuia de facta pendentia. Argumentul ca ar trebui ca intai sa existe, sub forma ei materiala publicata in Monitorul Oficial , o ordonanta de urgenta adoptata de Guvern (cu incalcarea prerogativelor Parlamentului stabilite in art. 73 alin i) trasforma intreaga situatie in facta praeterita si se constituie ca o invalidare a prerogativei Curtii de a « solutiona » conflictul (in acest caz, ea nefacand decat sa il constate fara a-l putea solutiona, o situatie care infrange prevederile art. 146 litera e).

    Prin urmare, consideram ca nu este necesar sa existe un « act » publicat in Monitorul Oficial, adoptat ca urmare a unei « actiuni concrete » a Guvernului de a-si asuma o prerogativa ce revine Parlamentului (cea de acordare a unei aministii si gratieri colective) pentru ca Curtea sa poata solutiona conflictul, ci, dimpotriva, aceasta poate si trebuie sa intervina deja pentru solutionarea conflictului, fiind suficient temei pentru interventie « existenta unei situatii juridice aflate in curs de executare » (asa cum stabileste Decizia 1525/2010).

    Sigur, nimic nu garanteaza ca ordonanta privind gratierea unor pedepse privative de libertate va fi adoptata ca atare sau cu modificari, insa interpretarea teleologica a actelor Guvernului presupune ca la finalul procesului de consultare publica ea va fi adoptata, aceasta fiind si ratiunea pentru care ea a fost pusa in dezbatere.

    Or, simpla punere in dezbatere urmarindu-se explicit adoptarea ei de catre Guvern se constituie ca o « situatie juridica in curs de executare », mai precis ca o « actiune concreta » prin care se declanseaza conflictul juridic de natura constitutionala cu Parlamentul Romaniei.

    V. Textele constitutionale asupra carora poarta conflictul sunt urmatoarele (in ordinea aparitiei lor in textul legii fundamentale).

    Art. 1:

    (3) România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate.

    (4) Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.

    (5) În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.

    Art. 16 alin (2) : Nimeni nu este mai presus de lege.

    Art. 61 alin 1: Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării.

    Art. 73 alin 3 litera i:

    Prin lege organică se reglementează:

    i) acordarea amnistiei sau a graţierii colective;

    Art. 115 alin 1) alin 4), alin 6) si alin 8)

    Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

    Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.

    Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

    Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei.

    Din perspectiva clasificariii conflictelor juridice de natura constitutionala in functie de competente, consideram ca este un coflict pozitiv de competente, intrucat Guvernul isi asuma prergative si competente care revin in mod explicit Parlamentului, singurul organ legislativ care are prerogativa de a legifera in domeniul amnistiei si gratierii colective (art. 73 alin i).

    Posibilul contra-argument al Guvernului ca, in temeiul art. 115 alin 6 privind delegarea legislativa, isi poate asuma calitatea de legislator secundar in domeniul legii penale poate fi primit doar daca sunt indeplinite stricto sensu conditiile formale si substantiale ale emiterii unei ordonante de urgenta, asa cum sunt mentionate de catre Constitutiei si explicate de Curte in jurisprudenta sa:

    Citiți continuarea pe politeia.org.ro

    Politică

    România

    Urmăriți-ne pe Google+

    Urmăriți-ne pe Twitter!

    Urmăriți-ne pe Youtube!